組織出國(guó)夏令營(yíng)需要何種資質(zhì) 誰(shuí)來(lái)監(jiān)管游學(xué)?

2013年07月19日07:25  來(lái)源：中國(guó)青年報(bào)

　　7月17日上午，承辦浙江江山中學(xué)赴美游學(xué)團(tuán)業(yè)務(wù)的鎮(zhèn)江博悅國(guó)際交流咨詢服務(wù)有限公司辦公室房門(mén)緊閉。

　　本報(bào)記者 盧義杰攝

　　7月17日上午，江蘇省丹陽(yáng)市教師進(jìn)修學(xué)校行政樓六樓，六間辦公室房門(mén)緊閉。其中最大的一間，鄰近走廊的窗戶粘有“真誠(chéng)”、“接納”、“包容”等關(guān)鍵字的貼紙。屋內(nèi)窗簾已經(jīng)被拉上，敲門(mén)無(wú)人回應(yīng)。

　　承辦浙江江山中學(xué)赴美游學(xué)團(tuán)業(yè)務(wù)的“鎮(zhèn)江博悅國(guó)際交流咨詢服務(wù)有限公司”（以下簡(jiǎn)稱“博悅國(guó)際”），正是在此處辦公。

　　如果不是韓亞空難發(fā)生，這家公司所處的游學(xué)市場(chǎng)或許沒(méi)這么快步入輿論風(fēng)暴眼。有人認(rèn)為，博悅國(guó)際缺乏組織出國(guó)夏令營(yíng)的資質(zhì)，且此項(xiàng)業(yè)務(wù)超出了公司經(jīng)營(yíng)范圍，而相關(guān)教育部門(mén)也被指監(jiān)管不力。

　　浙江省教育廳外事處處長(zhǎng)舒培冬告訴中國(guó)青年報(bào)記者，以前，組織夏令營(yíng)是需要教育部門(mén)審批的。丹陽(yáng)市工商行政管理局有關(guān)人士稱，現(xiàn)在的相關(guān)規(guī)定只有教育部、外交部、公安部、國(guó)家旅游局2012年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)中小學(xué)生出國(guó)參加夏（冬）令營(yíng)等有關(guān)活動(dòng)管理的通知》（以下簡(jiǎn)稱“四部門(mén)通知”）�！安贿^(guò)，該文件僅是四部門(mén)的內(nèi)部通知，效力層級(jí)有限，在工商執(zhí)法中只能作為參考”。

　　監(jiān)管游學(xué)市場(chǎng)具體由哪個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)？在現(xiàn)有形勢(shì)下做到嚴(yán)格有效監(jiān)管難在哪里？近日，記者在對(duì)博悅國(guó)際的資質(zhì)問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查中，向業(yè)內(nèi)人士求解這些問(wèn)題。

　　暫無(wú)法認(rèn)定“博悅國(guó)際”超范圍經(jīng)營(yíng)

　　“目前暫時(shí)無(wú)法認(rèn)定博悅國(guó)際超范圍經(jīng)營(yíng)。只有等公司負(fù)責(zé)人虞國(guó)平回國(guó)，我們看到合同具體內(nèi)容之后才能界定。”丹陽(yáng)市工商行政管理局有關(guān)人士告訴中國(guó)青年報(bào)記者，網(wǎng)上關(guān)于“超出經(jīng)營(yíng)范圍”的一系列指責(zé)，暫時(shí)只能算猜測(cè)。

　　最先公開(kāi)回應(yīng)媒體和公眾對(duì)“博悅國(guó)際組織夏令營(yíng)的資質(zhì)”質(zhì)疑的，是舒培冬。

　　北京時(shí)間7月7日，空難事故發(fā)生的當(dāng)天，舒培冬與浙江省教育廳同事趕到了江山中學(xué)。了解基本情況后，舒培冬有些好奇：江山中學(xué)怎么會(huì)和一家江蘇公司合作？ 直到后來(lái)，學(xué)校向教育廳等部門(mén)提供了博悅國(guó)際的工商登記資料及合作框架協(xié)議等文件。

　　舒培冬隨即發(fā)現(xiàn)，四部門(mén)通知的第二條已經(jīng)規(guī)定：“組織中小學(xué)生參加出國(guó)夏（冬）令營(yíng)等有關(guān)活動(dòng)的主辦單位應(yīng)是中小學(xué)校、教育行政部門(mén)所屬的對(duì)外教育交流機(jī)構(gòu)或者共青團(tuán)、少先隊(duì)與婦聯(lián)組織，可以委托國(guó)家旅游局許可經(jīng)營(yíng)出境旅游業(yè)務(wù)的旅行社承辦�！�

　　“既然是教育部的文件，教育廳必須不折不扣地執(zhí)行。在沒(méi)有其他法律依據(jù)的情況下，這份文件是我們的依據(jù)，這是毫無(wú)疑問(wèn)的�！�7月16日，舒培冬接受中國(guó)青年報(bào)記者采訪時(shí)表示。

　　空難次日，有媒體報(bào)道了舒培冬對(duì)博悅國(guó)際承辦夏令營(yíng)資質(zhì)的質(zhì)疑。此后，這個(gè)質(zhì)疑被多家網(wǎng)站直接做到了大標(biāo)題上。

　　“其實(shí)，我當(dāng)時(shí)的原話是：‘根據(jù)目前初步掌握的情況，對(duì)照四部門(mén)的文件，這家公司是不具備資質(zhì)的’。”舒培冬表示，可是，一些媒體追蹤報(bào)道時(shí)省略了自己的推理過(guò)程，直接表述為“舒培冬認(rèn)為該公司沒(méi)有資質(zhì)”。

　　這個(gè)關(guān)于資質(zhì)問(wèn)題的公開(kāi)質(zhì)疑，也引起了丹陽(yáng)市工商局的行動(dòng)。中國(guó)青年報(bào)記者掌握的工商注冊(cè)資料顯示，持有加拿大護(hù)照的虞國(guó)平，注冊(cè)的企業(yè)類(lèi)型為“有限責(zé)任公司（外國(guó)自然人獨(dú)資）”。其中，該公司的“一般經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目”為“國(guó)際經(jīng)濟(jì)教育文化交流咨詢服務(wù)”、“留學(xué)移民領(lǐng)域咨詢服務(wù)”等5項(xiàng)咨詢服務(wù)類(lèi)業(yè)務(wù)。

　　按照丹陽(yáng)市工商局的內(nèi)部分工，注冊(cè)科、企業(yè)監(jiān)管科分別負(fù)責(zé)對(duì)內(nèi)資企業(yè)的注冊(cè)、監(jiān)管，而像博悅國(guó)際這樣的外資企業(yè)，其注冊(cè)、監(jiān)管均由外資科進(jìn)行。

　　記者了解到，7月10日前后，該局外資科和虞國(guó)平通上了電話�！坝輫�(guó)平當(dāng)時(shí)說(shuō)，他正在美國(guó)處理空難的后續(xù)事情�！敝�情人士稱，虞國(guó)平曾對(duì)工商局提及將于7月18日回國(guó)并查驗(yàn)合同，但是，他至今未與工商部門(mén)聯(lián)系。

　　在與虞國(guó)平取得聯(lián)系后，工商局工作人員也曾前往該公司在丹陽(yáng)市教師進(jìn)修學(xué)校的辦公地點(diǎn)。據(jù)媒體報(bào)道，2011年，博悅國(guó)際的辦公地點(diǎn)已由企業(yè)登記時(shí)的“丹鳳南路39號(hào)（黨校六號(hào)樓）”搬到了這里。

　　記者實(shí)地走訪發(fā)現(xiàn)，此處距丹陽(yáng)市工商局外資科辦公地點(diǎn)所在的丹陽(yáng)市行政審批中心約2公里，步行20分鐘左右即可到達(dá)。

　　“當(dāng)時(shí)，我們并不確定博悅國(guó)際是不是還在那里。那辦公室門(mén)前沒(méi)有掛公司的招牌，周?chē)鷰缀鯖](méi)有什么人�！惫ど叹止ぷ魅藛T表示。

　　該局企業(yè)監(jiān)管科科長(zhǎng)朱建中坦言，此類(lèi)教育公司并不是工商監(jiān)管的重點(diǎn)行業(yè)，因此，除了每年一次的年檢外，工商局對(duì)這部分公司的日常監(jiān)管通常采取的都是“無(wú)事不擾”的原則。

　　丹陽(yáng)市工商局有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人告訴中國(guó)青年報(bào)記者，根據(jù)目前的報(bào)道，博悅國(guó)際只是組織學(xué)生到美國(guó)，最后承接其在美國(guó)具體活動(dòng)的，仍然是美國(guó)旅行社等機(jī)構(gòu)�！八�起到的可能是中介橋梁的作用，這是否超出經(jīng)營(yíng)范圍、是否違法，目前不好界定。”

　　難以厘清到底需要何種資質(zhì)

　　盡管此前媒體報(bào)道屢屢提及資質(zhì)問(wèn)題，然而與此形成鮮明對(duì)比的是，采訪中，教育、工商、旅游等部門(mén)幾乎很少人能確定“組織出國(guó)夏令營(yíng)需要何種資質(zhì)”。

　　此前，虞國(guó)平接受中國(guó)青年報(bào)等媒體采訪時(shí)表示，博悅國(guó)際有實(shí)力把事情做好，這就是最好的資質(zhì)。

　　舒培冬認(rèn)為，虞國(guó)平顯然混淆了實(shí)力問(wèn)題與法律問(wèn)題的概念�！氨热纾�成立公辦學(xué)校要符合公辦學(xué)校的要求，成立民辦學(xué)校要符合社會(huì)力量辦學(xué)的要求。不能說(shuō)你有實(shí)力，就可以隨便成立了�！�

　　“在我的理解中，資質(zhì)就是四部門(mén)通知第二條的規(guī)定。”舒培冬認(rèn)為，夏令營(yíng)可以由學(xué)校、共青團(tuán)等單位主辦，也可以由具備出境旅游業(yè)務(wù)資質(zhì)的旅行社受委托承辦。“一條一條對(duì)照下來(lái)，博悅國(guó)際哪條都不是。”

　　不過(guò)，多位法律人士指出，在四部門(mén)的通知中，關(guān)于“委托國(guó)家旅游局許可經(jīng)營(yíng)出境旅游業(yè)務(wù)的旅行社承辦”的限定詞是“可以”而非“必須”。這意味著，上述旅行社僅是有資格被委托承辦的機(jī)構(gòu)之一。

　　舒培冬告訴記者，2004年5月取消“組織中小學(xué)生赴境外開(kāi)展夏令營(yíng)等活動(dòng)的審批”后，有些地方教育部門(mén)要求稍嚴(yán)一些，提出夏令營(yíng)活動(dòng)仍需“備案”�！捌鋵�(shí)，按規(guī)定來(lái)說(shuō)，國(guó)家對(duì)教育部門(mén)沒(méi)有這個(gè)要求�！�

　　此前虞國(guó)平接受采訪時(shí)表示，他已在江山中學(xué)師生赴美前將夏令營(yíng)向江山市教育局備案。而江山市教育局局長(zhǎng)同時(shí)兼任江山中學(xué)的校長(zhǎng)。

　　舒培冬承認(rèn)，從目前來(lái)看，對(duì)于學(xué)�；蛏虡I(yè)公司組織出國(guó)夏令營(yíng)之前的程序，國(guó)家并沒(méi)有明確的審批規(guī)定。

　　“并不是教育公司就歸教育局管，教育局不舉辦夏令營(yíng)，也不管這個(gè)事。”采訪中，丹陽(yáng)市教育局一名工作人員私下表示。

　　不過(guò)，在丹陽(yáng)市工商局有關(guān)部門(mén)的負(fù)責(zé)人看來(lái)，媒體熱傳的“四部門(mén)通知”，從法的效力層級(jí)而言，僅僅在外交、公安、教育、旅游等部門(mén)內(nèi)部有較強(qiáng)的約束力。但是在工商執(zhí)法領(lǐng)域，這份通知只能作為一個(gè)參考，而不是依據(jù)。

　　該負(fù)責(zé)人反復(fù)強(qiáng)調(diào)，依據(jù)目前規(guī)定，承辦出國(guó)夏令營(yíng)并沒(méi)有涉及工商前置審批等行政許可的問(wèn)題。

　　在工商注冊(cè)資料中，博悅國(guó)際的“許可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目”一欄，同樣是空白。

　　該負(fù)責(zé)人還表示，目前的主要問(wèn)題在于，“出國(guó)夏令營(yíng)”是一個(gè)很模糊的概念�！安�悅國(guó)際的經(jīng)營(yíng)范圍主要是‘咨詢與服務(wù)’�！�出國(guó)夏令營(yíng)’究竟是什么性質(zhì)？是以夏令營(yíng)的名義進(jìn)行培訓(xùn)呢，還是以夏令營(yíng)的名義組織旅游？”

　　“截至目前，丹陽(yáng)市還沒(méi)有注冊(cè)過(guò)經(jīng)營(yíng)范圍含‘出國(guó)夏令營(yíng)’的公司�！痹摼忠幻�干部透露。

　　丹陽(yáng)市旅游局市場(chǎng)宣傳科一位張姓負(fù)責(zé)人告訴中國(guó)青年報(bào)記者，此前已有媒體向他們?cè)儐?wèn)博悅國(guó)際的資質(zhì)問(wèn)題。“但是，這家公司畢竟不是旅行社，不歸旅游局管理。旅游局管理的僅僅是已經(jīng)注冊(cè)登記的旅行社�！�

　　《旅行社管理?xiàng)l例》規(guī)定，設(shè)立旅行社應(yīng)當(dāng)有經(jīng)培訓(xùn)并持有省、自治區(qū)、直轄市以上人民政府旅游行政管理部門(mén)頒發(fā)的資格證書(shū)的經(jīng)營(yíng)人員。其中，國(guó)際旅行社注冊(cè)資本不得少于150萬(wàn)元人民幣；經(jīng)營(yíng)出境旅游業(yè)務(wù)的，還應(yīng)當(dāng)向旅游行政管理部門(mén)交納質(zhì)量保證金100萬(wàn)元人民幣。

　　這個(gè)門(mén)檻，顯然比普通的咨詢服務(wù)公司要高一些。

　　針對(duì)游學(xué)市場(chǎng)的規(guī)范問(wèn)題，江蘇省教育廳新聞處婉拒了采訪。該處工作人員透露，江蘇省下半年將對(duì)此出臺(tái)相關(guān)政策。

　　游學(xué)市場(chǎng)適用規(guī)定存在空白

　　浙江省教育廳外事處有關(guān)人士表示，由于四部門(mén)通知沒(méi)有明確處罰的具體內(nèi)容，因此，教育廳很難對(duì)此次發(fā)生空難事故的相關(guān)學(xué)�；驒C(jī)構(gòu)作出處罰。

　　“第一，按照規(guī)定，教育系統(tǒng)特別是學(xué)校本身沒(méi)有承擔(dān)審批的職責(zé)；第二，教育部門(mén)也沒(méi)有對(duì)某些企業(yè)執(zhí)法的權(quán)限�！痹撊耸勘硎�，教育部門(mén)目前應(yīng)該加強(qiáng)學(xué)習(xí)四部門(mén)的文件，進(jìn)一步完善夏令營(yíng)活動(dòng)管理的相關(guān)工作。

　　記者注意到，7月8日，首次有媒體質(zhì)疑博悅國(guó)際資質(zhì)的當(dāng)天，浙江省教育廳發(fā)出了《關(guān)于江山中學(xué)英語(yǔ)文化夏令營(yíng)師生在美國(guó)舊金山遭遇墜機(jī)事件的情況通報(bào)》，其中明確提出：隨團(tuán)參與組織管理的教師費(fèi)用由學(xué)校和合作機(jī)構(gòu)共同分?jǐn)�，不得轉(zhuǎn)嫁給學(xué)生個(gè)人。

　　記者發(fā)現(xiàn)，除了教育系統(tǒng)內(nèi)部，就此次空難牽出的游學(xué)市場(chǎng)來(lái)看，這一產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管仍然存在一部分空白。

　　舒培冬并不確定應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)監(jiān)管此類(lèi)企業(yè)�！拔覀�(gè)人理解，按照四部門(mén)通知，外交部門(mén)負(fù)責(zé)在國(guó)外的中國(guó)公民的領(lǐng)事保護(hù)，公安部門(mén)辦理出入境手續(xù)，旅游部門(mén)監(jiān)管旅行社，教育部門(mén)管理學(xué)校。這些都劃去，適格的監(jiān)管主體，可能只有工商�！�

　　朱建中表示，如果企業(yè)確實(shí)超出經(jīng)營(yíng)范圍，應(yīng)該依據(jù)《公司法》等法律法規(guī)的規(guī)定，先責(zé)令其整改。

　　“如果承辦出國(guó)夏令營(yíng)的旅行社注冊(cè)地在國(guó)內(nèi)，從操作層面來(lái)說(shuō)，會(huì)更方便監(jiān)管一些�！钡り�(yáng)市工商局有關(guān)人士表示，但目前針對(duì)游學(xué)市場(chǎng)并無(wú)相關(guān)規(guī)定。

　　中國(guó)政法大學(xué)行政管理學(xué)教授郎佩娟指出，夏令營(yíng)的組織并不在行政許可事項(xiàng)的范圍內(nèi)，“目前，我國(guó)已經(jīng)有比較完整的《中華人民共和國(guó)旅游法》，還有《中國(guó)公民出國(guó)旅游管理辦法》，后者對(duì)相關(guān)旅游機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、管理、怎么組團(tuán)等都有具體規(guī)定，應(yīng)該將游學(xué)納入旅游管理的范疇�！�

　　中國(guó)人民大學(xué)教育學(xué)院教授周光禮告訴中國(guó)青年報(bào)記者，目前并沒(méi)有針對(duì)這一類(lèi)組織游學(xué)的中介機(jī)構(gòu)的法律法規(guī)，“《教育法》規(guī)定得比較籠統(tǒng)，稱他們是教育中介機(jī)構(gòu)，但是沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)章。如果機(jī)構(gòu)是營(yíng)利性的，由國(guó)家的社團(tuán)管理?xiàng)l例來(lái)規(guī)范�！�

　　中國(guó)青年報(bào)記者采訪的多數(shù)學(xué)者均表示，沒(méi)有必要專門(mén)針對(duì)游學(xué)出臺(tái)法律法規(guī)。21世紀(jì)教育研究院副院長(zhǎng)熊丙奇說(shuō)：“我們現(xiàn)有的教育規(guī)劃綱要、企業(yè)經(jīng)營(yíng)法、廣告法和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等，都可以派上用場(chǎng)——比如遇到‘游而不學(xué)’的情況，只要和之前定的路線、內(nèi)容不一樣，家長(zhǎng)作為消費(fèi)者，可以起訴這些組織游學(xué)的機(jī)構(gòu)�！�

　　虞國(guó)平此前接受記者采訪時(shí)曾說(shuō)，國(guó)際交流是從無(wú)到有，需要一個(gè)建設(shè)建立的過(guò)程�！斑@個(gè)過(guò)程，是我們拿時(shí)間、金錢(qián)，在這個(gè)行業(yè)里做出來(lái)的。政府、官員不能光弄一個(gè)法規(guī)銬著（我們）。應(yīng)該是跟我們來(lái)聊一聊，這東西怎么才能做好，怎樣才能順應(yīng)這個(gè)社會(huì)力量的成長(zhǎng)，而不是阻撓、帶有目的的壓制或扼殺。壓制扼殺搶過(guò)去給所謂的國(guó)有事業(yè)單位來(lái)做，這一不公平，二不符合中國(guó)社會(huì)的利益，三也不利于這個(gè)行業(yè)的成長(zhǎng)�！�

　　7月18日凌晨4時(shí)起（美國(guó)西部時(shí)間13時(shí)），記者多次致電虞國(guó)平，但其手機(jī)始終無(wú)人接聽(tīng)。

　　丹陽(yáng)市工商局有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，既然游學(xué)市場(chǎng)已經(jīng)形成了，說(shuō)明市場(chǎng)有所需求，國(guó)家的配套制度就應(yīng)該跟上，不要等到出事之后才想起一些規(guī)定還存在空白。“當(dāng)然，企業(yè)有千千萬(wàn)萬(wàn)，政府很難每個(gè)都有所顧及。行業(yè)自律也非常重要�！�(盧義杰 高四維)

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