內(nèi)部監(jiān)察：日本國立大學(xué)法人自律的“法寶”

將自律置于內(nèi)部監(jiān)察的聚光燈下。資料圖片

一流大學(xué)的建設(shè)離不開高校法人的自律。那么，如何增強高校法人的自律？世界上一些國家的經(jīng)驗值得借鑒，例如日本國立大學(xué)法人化改革后，其自律經(jīng)驗頗具特色。為此，本版邀請中國駐大阪總領(lǐng)館教育室參贊袁自煌對此進(jìn)行解讀。

國立大學(xué)法人化改革，是戰(zhàn)后日本大學(xué)的一次重要制度變遷，其目的是增強大學(xué)的自主與自律，從而更有利于日本自明治維新以來始終堅定不移地推進(jìn)日本大學(xué)重點化建設(shè)戰(zhàn)略的實施。為此，筆者擬從分析日本國立大學(xué)法人內(nèi)部監(jiān)察這個視角來觀察日本國立大學(xué)法人內(nèi)部自律現(xiàn)狀。

法人監(jiān)察制度與國立大學(xué)法人化改革同步

日本實行國立大學(xué)法人化改革伊始就同步安排了對于大學(xué)法人的監(jiān)察制度。日本學(xué)者認(rèn)為，目前，日本國立大學(xué)法人的監(jiān)察制度如下：

監(jiān)事監(jiān)察。國立大學(xué)法人化改革的相關(guān)法律規(guī)定，各大學(xué)法人必須設(shè)置監(jiān)事，而且其中必須有一名是校外人士。監(jiān)事監(jiān)察國立大學(xué)的業(yè)務(wù)，根據(jù)監(jiān)察的結(jié)果，在必要時，可以向校長或者文部科學(xué)大臣提出意見。

會計監(jiān)察人監(jiān)察。會計監(jiān)察人由日本文部科學(xué)大臣選任，對國立大學(xué)的各種財務(wù)表、有關(guān)會計部分的事業(yè)報告書以及決算報告書進(jìn)行監(jiān)察，是職業(yè)化的公認(rèn)的會計師或者監(jiān)察法人。會計監(jiān)察人的監(jiān)察報告要對國立大學(xué)法人的財政狀況、運營狀況、資金流動狀況以及業(yè)務(wù)實施成本狀況等所有重要環(huán)節(jié)合理與否、利益處理的合法性以及事業(yè)報告書能不能正確反映大學(xué)法人的事業(yè)運營狀況等表明意見。

內(nèi)部監(jiān)察人監(jiān)察。國立大學(xué)法人化改革推進(jìn)的同時，各國立大學(xué)法人被要求完善、充實內(nèi)部監(jiān)察體制。所謂內(nèi)部監(jiān)察，包括監(jiān)事和內(nèi)部監(jiān)察人進(jìn)行的監(jiān)察兩個方面。內(nèi)部監(jiān)察人直屬于大學(xué)校長或者干部會議，其監(jiān)察不是基于法定，而是由各個大學(xué)法人自行設(shè)定的。

會計檢察院監(jiān)察。會計檢察院是依據(jù)憲法設(shè)立的對于國家和法律決定的機(jī)關(guān)的決算、國家補助金等進(jìn)行監(jiān)察的獨立機(jī)關(guān)。會計檢察院的監(jiān)察不僅指出大學(xué)法人的財務(wù)管理何處正確、何處不正確，而且提出改正的意見和措施。會計檢察院的監(jiān)察報告要送交內(nèi)閣，由內(nèi)閣提交國會，作為國會審查決算的參考。

大學(xué)內(nèi)部監(jiān)察室保證監(jiān)察過程不偏不倚

目前，日本各國立大學(xué)法人在其第一個中期計劃中明確提出了自己在監(jiān)察方面的目標(biāo)與任務(wù)。東京大學(xué)是日本國立大學(xué)中排名第一的大學(xué)。因此，以東京大學(xué)為例，可以觀察日本國立大學(xué)法人是如何開展這方面工作的。

東京大學(xué)法人的第一步是設(shè)置組織機(jī)構(gòu)，即設(shè)立作為東京大學(xué)本部組織的監(jiān)察室，由校長任命的人員擔(dān)當(dāng)理事，并由副校長任室長，成員有校長助理、監(jiān)察等。它是獨立于學(xué)校會計組織等其他組織的一個新設(shè)的內(nèi)部監(jiān)察組織機(jī)構(gòu)，在進(jìn)行監(jiān)察的時候保持不偏不倚的態(tài)度。

與此同時，東京大學(xué)確定學(xué)校內(nèi)部劃分為28個經(jīng)理單位，對應(yīng)60個預(yù)算單位。內(nèi)部監(jiān)察具體開展以在學(xué)校內(nèi)部的各預(yù)算單位為單位實施。

在設(shè)置內(nèi)部監(jiān)察機(jī)構(gòu)后，東京大學(xué)制定了一個明確的監(jiān)察規(guī)程與指導(dǎo)手冊，用以規(guī)范監(jiān)察的標(biāo)準(zhǔn)和程序等。這個規(guī)程明確內(nèi)部監(jiān)察包括業(yè)務(wù)（即教育、研究、與社會的合作）與財務(wù)會計，對象包括學(xué)校本部組織和各教育研究機(jī)構(gòu)。

監(jiān)察室開展的內(nèi)部監(jiān)察是獨立于監(jiān)事監(jiān)察、會計監(jiān)察人監(jiān)察的監(jiān)察活動。同時，監(jiān)察室又和監(jiān)事、會計監(jiān)察人密切合作，以實現(xiàn)扎實有效的內(nèi)部監(jiān)察。內(nèi)部監(jiān)察是根據(jù)總長（即東京大學(xué)校長）的命令，在監(jiān)察室長領(lǐng)導(dǎo)下由監(jiān)察室員實施的。監(jiān)察室長認(rèn)為必要并且得到校長同意，可以委托監(jiān)察室以外的學(xué)校職員作為監(jiān)察員或輔助監(jiān)察員。在校長認(rèn)為有必要的情況下，監(jiān)察室長可以接受大學(xué)法人職員以外的人員對內(nèi)部監(jiān)察的支援。

據(jù)了解，內(nèi)部監(jiān)察由業(yè)務(wù)監(jiān)察和會計監(jiān)察兩方面組成。關(guān)于監(jiān)察室的監(jiān)察員在進(jìn)行監(jiān)察時有什么權(quán)限，實施綱要明確規(guī)定監(jiān)察員可以要求被監(jiān)察部門提出必要的賬票文書以供查閱，可以找相關(guān)人員聽取情況，可以采取完成內(nèi)部監(jiān)察必要的一切行動。在監(jiān)察員認(rèn)為必要的情況下，可以向大學(xué)法人以外的相關(guān)單位發(fā)出照會或者要求確認(rèn)。而被監(jiān)察部局必須對監(jiān)察員實施的監(jiān)察給予協(xié)助。

當(dāng)然，監(jiān)察員必須遵守的義務(wù)也有明確規(guī)定。除此之外，實施綱要還規(guī)定了內(nèi)部監(jiān)察與其他監(jiān)察的關(guān)系、內(nèi)部監(jiān)察年度計劃書的制訂和內(nèi)部監(jiān)察報告書的保存等。

從制度層面加強國立大學(xué)自律經(jīng)驗值得借鑒

首先，大學(xué)制度的改革與創(chuàng)新必須從制度層面加強大學(xué)的自律機(jī)制。相對于過去一切都在文部科學(xué)省的嚴(yán)格控制之下，對于自主權(quán)限擴(kuò)大的國立大學(xué)，如何有效管理同樣是國家層面政策制定者必須考慮的問題。對此，在設(shè)計法人化改革之初，日本就有系統(tǒng)的考慮。例如，大學(xué)自我評價要公開，大學(xué)辦學(xué)情況包括資源情況要公開，還要接受學(xué)校外部的評價等�？赡苁强紤]到這些還不足以實施充分有效的監(jiān)管，因而對于大學(xué)法人的監(jiān)察制度方面從學(xué)校內(nèi)外兩個方面進(jìn)行了設(shè)計，特別是從制度設(shè)計上強化了學(xué)校內(nèi)部的自律機(jī)制，即內(nèi)部監(jiān)察。

其次，大學(xué)的自律或者說內(nèi)部監(jiān)察必須把大學(xué)自身最基本的業(yè)務(wù)納入監(jiān)察的視野以實現(xiàn)實時有效的監(jiān)察。近些年，我們比較重視對于大學(xué)在招生、基建、設(shè)備采購等方面的監(jiān)管，這無疑是必要的，也是正確的。但是這些主要是學(xué)校外部的力量在實施。如何從制度設(shè)計上讓學(xué)校自身就能有效監(jiān)管學(xué)校內(nèi)部的這些行為，應(yīng)該成為現(xiàn)在必須完成的任務(wù)。同時，應(yīng)當(dāng)看到，加強和完善對于與育人相關(guān)的學(xué)校業(yè)務(wù)工作各個環(huán)節(jié)的內(nèi)部監(jiān)察也十分重要。

再其次，在期待大學(xué)能夠在知識創(chuàng)新與社會服務(wù)方面做出更大貢獻(xiàn)的同時，必須加強對于這個領(lǐng)域相關(guān)環(huán)節(jié)的監(jiān)察。在這個領(lǐng)域，出現(xiàn)了大學(xué)和校外資本的關(guān)系問題，出現(xiàn)了大學(xué)乃至大學(xué)員工個人的利益與其他市場主體發(fā)生利益交換關(guān)系的情形。在與資本、市場發(fā)生關(guān)系的過程中，大學(xué)以及大學(xué)的人員包括大學(xué)教授如何正確把握自己，包括如何正確使用科研經(jīng)費，如何保持知識的生產(chǎn)經(jīng)營不違背大學(xué)的價值追求，就更加需要內(nèi)部的自律制度等。

最后，伴隨大學(xué)自主權(quán)限的擴(kuò)大，自主支配經(jīng)費的增加，尤其要重視對于大學(xué)經(jīng)費運行情況的實時監(jiān)察。為此，我們應(yīng)當(dāng)借鑒國際社會包括日本的經(jīng)驗，創(chuàng)新大學(xué)會計制度，完善大學(xué)財務(wù)管理，從學(xué)校內(nèi)外強化對于大學(xué)財務(wù)以及辦學(xué)活動的監(jiān)察。（中國駐大阪總領(lǐng)館原教育參贊 袁自煌）