學(xué)科專業(yè)設(shè)置政府需向高校讓渡權(quán)力

　　編者按

　　學(xué)科專業(yè)是高校的核心組織建制，是高等教育改革的重要方面。我國對高校學(xué)科專業(yè)設(shè)置的管理模式在計劃經(jīng)濟(jì)時期實行國家對高校辦學(xué)資源進(jìn)行計劃性調(diào)控，是一種“按計劃供給”管理體制。隨著我國向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，學(xué)科專業(yè)管理模式也相應(yīng)地發(fā)生了變化：1998年，我國對學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整——改變原有的學(xué)科專業(yè)過于封閉的體制，加強(qiáng)素質(zhì)教育，拓寬專業(yè)口徑，整合學(xué)科專業(yè)，增強(qiáng)人才培養(yǎng)同市場需求的適應(yīng)性；2001年，教育部對高校學(xué)科專業(yè)的調(diào)整做出系統(tǒng)全面的要求，其中特別明確了給予高校學(xué)科專業(yè)設(shè)置的權(quán)限。本文作者認(rèn)為，當(dāng)前權(quán)限下放式管理方式正在代替原來的統(tǒng)一管理方式，高校學(xué)科專業(yè)管理的新模式已經(jīng)初見端倪，然而，傳統(tǒng)的力量仍然強(qiáng)大，突破學(xué)科專業(yè)設(shè)置行政性壁壘，讓課程權(quán)利回歸高校，還要看政府有多大的決心，在多大程度上將手中的權(quán)力向高校讓渡，并最終找到使政府、學(xué)術(shù)、市場這三股力量達(dá)到平衡的新的制度安排，切中當(dāng)下教育改革中“清晰界定政府、學(xué)校、教育者和受教育者的權(quán)力（權(quán)利）和責(zé)任關(guān)鍵”之題，具有啟發(fā)意義。

　　“按計劃供給”：高校沒有任何權(quán)限

　　我國高校學(xué)科專業(yè)設(shè)置管理模式在不同的歷史時期呈現(xiàn)出顯著的時代性特點，通過對其的回顧分析，可以發(fā)現(xiàn)其中的問題，進(jìn)而為新時期高等教育改革提供經(jīng)驗借鑒。

　　所謂“按計劃供給”的學(xué)科專業(yè)管理模式，是指政府行政主管部門作為專業(yè)設(shè)置和調(diào)整的主體，授權(quán)高校開辦某個專業(yè)的權(quán)限資格并從國家那里獲取辦學(xué)資源的管理體制。

　　在計劃經(jīng)濟(jì)時期，國家對勞動力進(jìn)行計劃配置和使用，這是國家干預(yù)高校的學(xué)科專業(yè)及課程的合法性依據(jù)�！鞍从媱澒┙o”學(xué)科專業(yè)管理模式是與計劃經(jīng)濟(jì)時期的政治經(jīng)濟(jì)制度相匹配的。具體實施過程是這樣的：首先，政府職能部門對高校人才培養(yǎng)提出要求，這個要求是在預(yù)測國家對人才的中長期需求情況的條件下做出的；然后，教育主管部門將根據(jù)對專業(yè)人才需求的預(yù)測，制定本科專業(yè)分類目錄，從而規(guī)定高校人才培養(yǎng)的規(guī)格和數(shù)量；最后，高校依據(jù)教育主管部門提供的專業(yè)目錄進(jìn)行專業(yè)申辦。與此同時，教育主管部門按照計劃分配的方式向高校提供開辦專業(yè)所需要生源、師資、設(shè)備、文化資源等等，提供保障，可以看到，這個時期的高校學(xué)科專業(yè)設(shè)置管理制度是以供給為驅(qū)動的。

　　“按計劃供給”學(xué)科專業(yè)管理模式的特點可以概括為：政府向高校提出人才培養(yǎng)需要，高校按照需要進(jìn)行培養(yǎng)。其歷史進(jìn)程為：1950年國家頒布大學(xué)課程改革方案對高校各系的課程設(shè)置進(jìn)行了規(guī)定，其中強(qiáng)化了必修課標(biāo)準(zhǔn)，淡化了選修課，顯示了政府建立國家課程體系的決心。從1951年開始，高校、教師和學(xué)生的利益訴求受到了限制，高校維護(hù)辦學(xué)傳統(tǒng)、教授追求學(xué)術(shù)自由、學(xué)生關(guān)注人力投資回報等方面的訴求都被批評為自私自利的個人主義。1952年，我國成立了高等教育部，國家通過模仿前蘇聯(lián)模式和院系調(diào)整，將高校的課程權(quán)利向上集中。為適應(yīng)培養(yǎng)國家建設(shè)所需要的各種專門人才，建立了多種形式的大學(xué)或者專門學(xué)院。1963年，國務(wù)院頒布了《高等學(xué)校通用專業(yè)目錄》，目錄對高校的學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)作出了全面的規(guī)定，此外，國家對“專業(yè)”制定相應(yīng)的“教學(xué)計劃”，在計劃中規(guī)定了專業(yè)培養(yǎng)人才的規(guī)格、開設(shè)的科目以及學(xué)時的安排。課程權(quán)力的向上集中，使得我國高校在很長一段時間里只存在教學(xué)計劃的執(zhí)行問題，而不存在課程的自由設(shè)置問題。從此，歷經(jīng)多次的學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、口徑大小的調(diào)整以及專業(yè)的增減歸并等，都是國家權(quán)利的運(yùn)作，高校在這一層面上不存在自主調(diào)整學(xué)科專業(yè)的問題，可以說，大學(xué)課程權(quán)力從基層向國家的上移造就了高校學(xué)科專業(yè)管理的“按計劃供給”學(xué)科專業(yè)管理模式。

　　高校辦學(xué)資源的配置和課程權(quán)力的分配方式是學(xué)科專業(yè)管理問題的實質(zhì)。從“按計劃供給”學(xué)科專業(yè)管理模式可以看出，在計劃經(jīng)濟(jì)時期，政府完全掌握高等教育資源，具有至高權(quán)力，高校的課程設(shè)置和課程整合由國家決定，大學(xué)幾乎沒有任何權(quán)限。

　　“與市場匹配”：可借鑒的美國經(jīng)驗

　　自上個世紀(jì)70年代開始，我國由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，社會對創(chuàng)新人才的需求加劇，急需改變舊的人才培養(yǎng)模式，“與市場匹配”的學(xué)科專業(yè)管理模式問世了。

　　“與市場匹配”的學(xué)科專業(yè)管理模式是一種與“計劃性”專業(yè)設(shè)置相對的學(xué)科專業(yè)管理模式，在這方面，美國高校的學(xué)科專業(yè)管理模式是典型代表。

　　美國的學(xué)科專業(yè)管理體制具有以下幾方面特點，首先，在高校層面，高校以政府治理和市場需要為導(dǎo)向，以高水平的課程管理為平臺，自主設(shè)置和調(diào)節(jié)學(xué)科專業(yè)。其次，在國家層面，政府沒有對高校進(jìn)行專業(yè)設(shè)置和調(diào)控的權(quán)利，高校通過課程運(yùn)營對學(xué)科專業(yè)和課程的自主管理是美國學(xué)科專業(yè)管理體制的核心。

　　美國的學(xué)科專業(yè)分類系統(tǒng)（ Classification of Instructional Programs，簡稱CIP）對全國中學(xué)后教育機(jī)構(gòu)開設(shè)的學(xué)科專業(yè)進(jìn)行分類和調(diào)控，但是，與我國的學(xué)科專業(yè)目錄不同，CIP并不是行政性文件，它的目的是“及時組織和報道學(xué)科專業(yè)相關(guān)的信息，為所有需要和使用這方面信息的人服務(wù)”，其具體運(yùn)行機(jī)制是：國家教育統(tǒng)計中心負(fù)責(zé)歸總和分類全國的學(xué)科專業(yè)，草擬初稿，隨后，該部門邀請政府部門、專業(yè)學(xué)會、高校教師和評鑒機(jī)構(gòu)等代表進(jìn)行研討，廣泛征求意見，修改并完成定稿�？梢哉f，在“與市場匹配”的學(xué)科專業(yè)管理模式下，專業(yè)的設(shè)置和調(diào)整是在以勞動力市場需求為導(dǎo)向的前提下，由多個基層主體充分互動產(chǎn)生的。

　　在市場環(huán)境下，家庭和個人承擔(dān)人力資本積累的成本，從一定意義上說人力資源是歸勞動者私有，追求人力資本投入產(chǎn)出比是勞動者的權(quán)利。所以，在專業(yè)和課程的選擇上，學(xué)生理應(yīng)擁有自主權(quán)而不受所在學(xué)校和院系的限制。另一方面，教師擔(dān)任多重角色，首先，他們是課程的教學(xué)提供者，其次，由教授組成的學(xué)術(shù)委員會對什么樣的課程組合符合專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評判，決定學(xué)生畢業(yè)時應(yīng)修習(xí)各門課程的程度，最后，教師還承擔(dān)著對學(xué)生進(jìn)行專業(yè)指導(dǎo)的責(zé)任�？傊�，在“與市場匹配”的學(xué)科專業(yè)管理模式下，以上各個權(quán)力單位擁有各自的合法權(quán)益。

　　近年來，尤其是2001年教育部下發(fā)的《關(guān)于普通高等學(xué)校本科學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的若干原則意見》中明確提出給予高校學(xué)科專業(yè)設(shè)置的權(quán)限，國家各個層面關(guān)于高校學(xué)科專業(yè)制度改革的爭論開始與以往有所不同。以往爭論的焦點是：專業(yè)結(jié)構(gòu)是如何用國家計劃調(diào)控的方式得以優(yōu)化，從而不斷完善陳舊的學(xué)科專業(yè)制度，探討的前提是高校學(xué)科專業(yè)的調(diào)控仍然把國家作為實施主體�，F(xiàn)階段爭論的焦點是：在學(xué)科專業(yè)設(shè)置和調(diào)整的權(quán)限上，如何通過一種新的制度安排，使政府、學(xué)術(shù)與市場這三股力量求得平衡，探討的前提是原先過于集中在政府手里的權(quán)力是否應(yīng)當(dāng)并且在多大程度上向高校讓渡。可以說，高校學(xué)科專業(yè)管理的新模式已經(jīng)初見端倪。

　　“課程權(quán)利回歸”：關(guān)鍵在產(chǎn)權(quán)制度

　　從上個世紀(jì)80年代開始，在政府的授權(quán)下，高�？梢宰孕兄贫ń虒W(xué)計劃，編寫、使用教材，確定專業(yè)發(fā)展的方向。很多高校采取“學(xué)分制”管理，面向全校學(xué)生開放課程而不受學(xué)生專業(yè)限制，與此同時，推行雙學(xué)位制、主輔修制，以及大類招生、學(xué)生入校后轉(zhuǎn)學(xué)院、轉(zhuǎn)專業(yè)等多種培養(yǎng)形式。但是從實際情況來看，課程組織的基層并不具備課程權(quán)利，在課程的運(yùn)行過程中，政府干預(yù)的情況還是比較嚴(yán)重。大學(xué)課程的基層組織難以獲得實際的課程權(quán)利，其根本原因在于我國目前課程資源配置的市場環(huán)境還不夠完善，課程運(yùn)行的基層產(chǎn)權(quán)不明確，計劃經(jīng)濟(jì)時期的“專業(yè)設(shè)置”的方式依然是高校配置課程資源的思路，我國《高等學(xué)校本科設(shè)置規(guī)定》規(guī)定，課程是隸屬于專業(yè)開設(shè)的，其結(jié)果是專業(yè)歸國家所有并成為一個單獨的產(chǎn)出單位，造成了學(xué)校和院系的資源被各個專業(yè)所分割，課程資源難以真正在全校范圍和學(xué)校之間共享。此外，既然專業(yè)歸國家所有，那么隸屬于專業(yè)的教師和學(xué)生也都?xì)w屬于國家，這使得權(quán)利主體分化不能真正的實現(xiàn)。

　　我國1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》規(guī)定：“高等學(xué)校依法自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)�！备咝＿M(jìn)行招生、人才培養(yǎng)和學(xué)位授予等教育任務(wù)依然依據(jù)于《普通高校本科專業(yè)目錄》。大學(xué)的法人地位在高等教育法中已經(jīng)明確，為高校處理與其他市場主體的關(guān)系提供了產(chǎn)權(quán)依據(jù)，但是，大學(xué)的所有權(quán)歸屬一般沒有明確規(guī)定，使得政府仍然以所有者身份對高校行使各項權(quán)利。

　　我國“按計劃供給”學(xué)科專業(yè)管理模式的長期存在，使得“專業(yè)”的剛性權(quán)力性結(jié)構(gòu)阻礙了高校管理體制的變革，同時，在制度實施過程中也強(qiáng)化了一種錯誤的認(rèn)識，以為通過計劃手段進(jìn)行調(diào)控可以實現(xiàn)對高校辦學(xué)質(zhì)量的監(jiān)控，同時構(gòu)建理想的學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)，避免高校辦學(xué)資源的浪費。但是，我們必須看到，中央管理大大增加了決策風(fēng)險，基層權(quán)力讓渡使得其不需要對辦學(xué)質(zhì)量負(fù)實際責(zé)任，使得高等教育質(zhì)量難以保障，“專業(yè)設(shè)置”的行政性也成為提高高等教育質(zhì)量中需要突破的一個重要壁壘。

　　高校根據(jù)市場需求調(diào)整學(xué)科專業(yè)設(shè)置的管理模式取代政府主宰下的、以“計劃供給”為驅(qū)動的學(xué)科專業(yè)管理模式，已經(jīng)成為必然趨勢，但是通過分析我們認(rèn)識到，人們對高等教育資源進(jìn)行分配和使用規(guī)則的改變將面臨“傳統(tǒng)”的阻力，不管這種變化是以什么樣的方式進(jìn)行的。關(guān)鍵在于，唯有明確誰是學(xué)科專業(yè)制度下的利益主體以及相互之間的關(guān)系如何，才能夠確定各利益主體在制度變革中的益損，從而為制度設(shè)計提供依據(jù)。高校學(xué)科專業(yè)管理體制的改革，已經(jīng)成為一個產(chǎn)權(quán)制度安排的問題，這種安排不可能一蹴而就，改革歷程必將是曲折的。但是應(yīng)該看到，我國畢竟在學(xué)科建制和課程專業(yè)運(yùn)營等微觀機(jī)制運(yùn)行上明確了它們所具有的經(jīng)濟(jì)特性，改變了過去被誤認(rèn)為是單純的認(rèn)識論的問題，為進(jìn)一步解決問題提供了基礎(chǔ)。很顯然，我國學(xué)科專業(yè)制度的構(gòu)建需要超越傳統(tǒng)的視域。

　　（作者單位：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院）